Эксперты НИСИПП о лицензировании

Буев Владимир Викторович, вице-президент НИСИПП 

Лицензирование как инструмент государственного регулирования  является наиболее жесткой его формой, ограничивающей вход бизнесов на рынок. Оно должно применяться в исключительных случаях, когда при осуществлении деятельности по объективным причинам невозможно посредством рыночных механизмов, механизмов саморегулирования или иных методов предотвратить нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, безопасности государству и т.д. С такой постановкой вопроса и органы власти, ответственные за регулирование предпринимательской деятельности, и экспертное сообщество как будто согласились на рубеже 2003-2005 годов. Но жизнь неумолимо снова и снова возвращает нас к тому, по поводу чего, казалось бы, в свое время консенсус был найден. Мы опять возвращаемся к постулату, что одной рукой государство сокращает один барьер для ведения предпринимательской деятельности, другой - тут же воздвигает или пытается воздвигнуть новый (почти по Ленину: шаг вперед, два шага назад).

Законодательство как о лицензировании, так и о техническом регулировании, определяет правовые основы государственного регулирования в сферах установления, применения и исполнения обязательных требований, однако по сути, правовые механизмы, используемые в этих институтах, являются разными. Опять же свое время, казалось бы, было найдено понимание, что такой метод госрегулирования как лицензирование деятельности является одним из компонентов технического регулирования в целом (в части выполнения сходных целей и задач, связанных с обеспечением безопасности для жизни и здоровья людей и т.д.). Был даже разработан алгоритм для выявления избыточных функций федеральных органов исполнительной власти по лицензированию. Но для дальнейшего обоснованного сокращения количества лицензируемых видов деятельности необходима была серьезная проработка методов и системы анализа и оценки рисков, ускоренное развитие всей системы технического регулирования (в частности, разработка, принятие и введение в действие технических регламентов). Реформа технического регулирования все эти годы идет с большим скрипом, на настоящий момент действует всего 13 технических регламентов. В силу такой «малости» переноса центра тяжести с «точки входа на рынок» на контроль за соблюдением обязательных требований, установленных регламентами (контроль за обращением), с минимизацией тем самым использования лицензирования, не происходит.

В федеральном законе от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» (с изменениями от 8 августа 2005 г., 1 мая, 1 декабря 2007 г., 23 июля 2008 г.), оценкой соответствия является прямое или косвенное определение соблюдения требований, предъявляемых к объекту. Она проводится в формах государственного контроля (надзора), аккредитации, испытания, регистрации, подтверждения соответствия, приемки и ввода в эксплуатацию объекта, строительство которого закончено, и в иной форме. В широком смысле слова лицензирование - типичная иная форма оценки соответствия. Причем, до недавнего времени казалось, что форма - нерыночная, отживающая. Опять же - увы! Фактически институциональная ловушка в любом понимании: «однажды принятое решение трудно отменить» или «неэффективная устойчивая норма (неэффективный институт), имеющая самоподдерживающийся характер». Институциональные ловушки, как известно, препятствуют долгосрочному экономическому росту.

В российских условиях институт лицензирования - один из инструментов порождения коррупции. Любую лицензию можно купить, вопрос только в количестве дензнаков. Поэтому если государство хочет минимизировать распространение «фальшивомонетчичества», искать надо не там, где светло, а там, где потерял: совершенствовать методы оперативно-розыскных мероприятий по линии МВД и способы технической защиты банкнот по линии Центрального Банка.    

 Буев Максим Вячеславович, эксперт НИСИПП

Идея установить контроль за распространением множительной техники с целью сделать жизнь фальшивомонетчиков более сложной, в целом правильная, хотя у нее, безусловно, найдутся и сторонники, и противники. По моему мнению, однако, следует принять во внимание следующие важные моменты.

Во-первых, следует четко понимать важность и необходимость подобного лицензирования вообще, т.е. вне зависимости от борьбы с фальшивомонетчиками. В частности, неконтролируемое распространение множительной техники в стране, вообще говоря, ведет к широкому нарушению авторских прав, когда, скажем, вместо покупки той или иной книги или журнала их можно просто "отксерить". Здесь возникает достаточно тонкий вопрос - с одной стороны необходимо обеспечить свободу распространения информации, а с другой стороны - соблюдение авторских прав писателей, журналистов, фотографов и т.д. Важно не перегибать палку, и установить определенные правовые границы и ответственность за нарушение авторского права. Например, в некоторых странах Запада, существуют специальные агентства (Copyright Licensing Agencies), выдающие обязательные лицензии библиотекам, университетам и проч. учреждениям, позволяющие копировать книги, журналы и т.п. печатную продукцию в определенном объеме (скажем, не более 10 последовательных страниц). Без подобных лицензий копирование любых материалов сурово ограничено, а для больших учреждений и вообще невозможно. Понятное дело, что внешний контроль над выполнением условий лицензии достаточно сложен, но в тех случаях, когда нарушители выявляются, наказание достаточно жесткое.

Во-вторых, в случае введения регистрации и лицензирования, они должны осуществляться либо несколькими новыми независимыми агентствами, либо организациями, уже выполняющими функции регистратора в отношении других товаров, подлежащих регистрации, но в любом случае - независимыми от организации, непосредственно осуществляющей контроль за выполнением условий лицензии, т.е. в данном случае МВД. Любая другая организация процесса выдачи лицензий приведет к росту коррупции и взяточничества. Это следует как из простого здравого смысла, так и из экономической теории (модели производства и лицензирования общественных благ, см., например, классическую статью о коррупции A.Shleifer и R.Vishny в Quarterly Journal of Economics, 1993). Далее, при лицензировании и регистрации множительной техники также необходимо соблюсти меру. Например, регистрировать только дорогостоящее полиграфическое и типографское оборудование, а не каждый принтер или сканер. С одной стороны, по признанию Европола - европейского разведывательного агентства по борьбе с преступностью - в силу развития компьютерной техники, в подделку денег потенциально может быть вовлечен уже любой студент, эксперт в области IT. С другой стороны, даже при педантичном подходе к регистрации, контроль над использованием сканеров-принтеров с целью подделки денег невозможен. Даже если копии, сделанные на конкретном принтере, несут уникальный идентификационный знак этого принтера, физическое или юридическое лицо, на которое тот же принтер зарегистрирован, при проверке могут заявить, что принтер сей давно ими потерян, и где он сейчас находится - они не ведают. Получается, что следующим шагом должно стать введение ответственности за непостановку в известность лицензирующих органов, в случае утраты множительной техники. А это - уже перегиб палки.

Опыт других стран показывает, что для более успешной борьбы с фальшивомонетчиками необходима совместная работа центрального банка, министерства финансов, информационных агентств, МВД, и, возможно, производителей множительной техники, поставляемой в страну. Так, отдельная структура в Центральном Банке должна постоянно работать над совершенствованием банкнот/монет, делая их подделку более сложной задачей. Например, большинство чеков американских и европейских банков печатаются на специальной бумаге, которая защищена от копирования: на фотокопии чека проявляется, например, слово "VOID", которое невозможно увидеть на оригинале чека. Кроме того, Центробанк должен вести работу, вместе с информационными агентствами, по просвещению населения насчет отличительных особенностей новых, вводимых в оборот, российских купюр, и купюр иностранных государств (USD, EUR) популярных в обороте в России. Наконец, скорейшее введение и распространение по всей территории России методов оплаты с помощью банковских карт, электронных денег (типа PayPal, WebMoney и т.п.), доступность электронных/карточных платежных систем, банкоматов, автоматически сделает подделку банкнот менее выгодным бизнесом.

МВД, в свою очередь, необходимо вести дальнейшие исследования по изучению методов подделки денег, modi operandi фальшивомонетчиков у нас в стране и за рубежом, а также способствовать широкому обмену информацией с Интерполом, Европолом и другими агентствами. Можно только приветствовать тот факт, что, по сообщению Российской Газеты, эксперты МВД уже имеют подобные планы объединения усилий  со спецслужбами других государств и ФСБ.

Подводя итог: регистрация множительной техники необходима, однако эта необходимость лишь отчасти связана с предотвращением деятельности фальшивомонетчиков. Разработка адекватных законов об авторских правах и контроль над их соблюдением - это проблема России в более широком смысле.
Безусловно, эффективная реализация подобных методов контроля - важный вопрос, при решении которого необходимо избежать создания условий, в которых честный бизнес будет обременен излишними бюрократическими затратами на дополнительную регистрацию или лицензирование. В случае положительного решения о лицензировании, заниматься этим должны независимые от МВД агентства, поскольку лишь тогда рост коррупции, связанный с нововведением, наименее вероятен.

 Павлов Дмитрий Вячеславович, эксперт НИСИПП 

Как я понимаю, установление контроля за полиграфической, типографской и любой множительной техникой путем обязательного лицензирования и регистрации - это пока некая заоблачная задумка МВД, требующая детальной проработки и обоснования. Вызывает недоумение тот факт, что, в то время, как высшее руководство страны дало четко понять, что необходимо создавать благоприятную бизнес-среду для развития предпринимательства, устраняя излишние административные барьеры, коим является то же необоснованное лицензирование, в МВД возникает идея, совершенно противоположная указанному курсу. Навряд ли ведомство предполагает и будет отстаивать линию по введению лицензирования и регистрации "всей множительной техники", ведь это явный абсурд! Каким образом фирма должна эффективно работать и решать текущие задачи, когда ей срочно необходимо зарегистрировать, к примеру, цветной принтер?! Или же принтер используется гражданином для личных целей в домашних условиях: этому гражданину также нужно будет идти и регистрировать принтер, например, у участкового?! Но как это будет выглядеть в условиях массовой доступности и огромного количества продаваемой копировальной техники, непонятно! Ведь сейчас не 90-е, когда копиры были новинкой и только начали распространяться по стране! А для чего же, в таком случае, применять дорогостоящие способы защиты банкнот от подделки, такие как защитная нить, голограммы, оптические эффекты, использование люминофоров, которые тот же цветной принтер воспроизвести не в состоянии?! Для высококачественной подделки необходимо специальное оборудование и навыки. Важна сознательность и осведомленность людей, ведь некоторых продавцов надувают даже с помощью бутафорских "рублей-дублей" из магазинов приколов!

Бесспорно, фальшивомонетничество является актуальной проблемой, представляющей угрозу экономической безопасности страны, да и вообще национальной безопасности (о чем свидетельствуют данные статистики МВД и Центробанка). Но представляется более целесообразным развитие иных инструментов борьбы с данной проблемой:

- разработка и внедрение новых систем защиты денежных знаков (например, применение скрытых машиночитаемых признаков подлинности банкнот);

- разработка и производство новых технических средств и систем контроля подлинности банкнот (новые виды детекторов,  информационные сайты по проверке подлинности банкнот*);

- информационная политика по освещению проблемы и методам борьбы с ней, направленная на повышение уровня осведомленности граждан и их содействию правоохранительным органам (например, распространение материалов по способам идентификации подделки);

- ужесточение уголовной ответственности за фальшивомонетничество;

- и др.

 Смирнов Николай Валериевич, руководитель направления НИСИПП 

На моей памяти это предложение возникло не впервые. Некоторые представители правоохранительных органов, видимо, рассматривают лицензирование в качестве своего рабочего метода. В действующей системе отчетности он действительно позволяет достичь заметных успехов. Если в условиях свободного рынка приходится раскрывать преступления, в данном случае подделку денежных знаков, что является достаточно сложной работой, то на рынке лицензий достаточно показать рвение. Примерно такое: «в ответ на разгул фальшивомонетничества (и вообще чего угодно) органы МВД доблестно отобрали N лицензий у так называемых недобросовестных пользователей». Выглядит изящно, но проблем не решает.

Рациональное объяснение желания введения лицензирования в ответ на преступность заключается, видимо, в том, что, по мнению сотрудников МВД, лицензирование способно отделить правильно используемую технику от той, на которой можно печатать деньги. В таком случае возникает вопрос: МВД хочет само выдавать на нее лицензии? То есть проблема не в том, что деньги подделываются, а в том, что это слишком часто происходит без участия и ведома милиции? Конечно это вряд ли.

Лицензирование стало бы лишь очередным барьером только для добропорядочных пользователей, а фальшивомонетчики всегда могут напечатать достаточно денег для покупки любой лицензии. Но и это вполне укладывается в рациональную логику барьеростроителей, реагирующих на любые раздражения желанием лицензировать. Это проще и выгодней, чем бороться с преступностью.

Таким образом, обсуждая возможность введения лицензирования по причине неспособности справиться с преступниками, эти представители МВД тем самым еще раз подчеркнули острую необходимость реформирования своего ведомства.

 Сухаренко Александр Николаевич, эксперт сайта НИСИПП 

В принципе идея МВД РФ по сути неплохая, т.к. отечественные фальшивомонетчики редко используют полиграфию.

Используя устройства декодирования скрытых меток на электрографических копиях, в милиции смогут безошибочно опознать, на каком конкретном устройстве они сделаны. Кроме того, для более точного установления "личности" техники там намерены собирать образцы красящих веществ, используемых во всех типах копировально-множительного и печатающего оборудования, в том числе и компьютерного. Так будут пополняться коллекции экспертно-криминалистических центров.

Есть и соответствующий зарубежный опыт. В мае 2005 г. Правительство Казахстана утвердило перечень множительно-копировальной техники цветного изображения, приобретение, хранение, перевозка, ввоз и вывоз которой осуществляются по разрешениям органов внутренних дел. Принятие данного документа также было связано с распространением высокотехнологичной копировальной множительной техники, которая может быть использована для изготовления высококачественных копий ценных бумаг и денежных знаков.

При подготовке документа был использован принцип порогового значения разрешающей способности техники. В указанный перечень автоматически попадает вся копировальная техника, способная производить цветное изображение с использованием четырех и более цветов с возможностью интерполяции от 1200 точек на дюйм (dpi) и выше или линиатурой от 150 растровых точек на дюйм (lpi) и выше с использованием ксерографической, сублимационной, струйной технологией печати, а также технологией термического нанесения чернил на основе воска.

Главное - чтобы эта идея не переросла в поголовную регистрацию владельцев копировально-множительной техники по аналогии с ранее существовавшим порядком (http://zakon.kuban.ru/private1/pp1158.htm). В последнем случае речь больше идет уже о борьбе с инакомыслием, нежели с криминалом. После этого оппозиционеры вряд ли смогут безнаказанно распространять свой агитпроп.

 Чепуренко Александр Юльевич, президент НИСИПП 

 Видимо, в МВД окончательно к штыку приравняли перо, а потому хотели бы установить такие же процедуры в отношении полиграфического оружия, как и в отношении огнестрельного.

Допустим, в отношении традиционного полиграфического оборудования такую меру можно еще было бы как-то оправдать - но дело в том, что в современном мире есть множество видов полифункционального ИТ-оборудования, которое может использоваться в том числе и для целей полиграфии. Фактически, это означает, что кто-то в МВД хочет контролировать ввоз и установку широкого спектра современной офисно-множительной и печатной техники.

А если множительная техника, особенно "ввозимая из-за рубежа" (а разве есть еще множительная техника, оттуда не ввозимая?), будет подлежать лицензированию и регистрации - это возврат к худшим временам застоя, когда для размножения рабочих материалов нужно было собирать множество подписей "уполномоченных лиц".

"Хоть у китайцев поучиться нам", говаривал один литературный герой. По-моему, уже научились. Только не тому!

Экономическая и социальная политика, направленная на создание импульсов к ответственному поведению хозяйствующих субъектов, инвестиции в образование и сбережение народа - вот лучший "антидот" против того, с чем МВД хочет бороться полицейскими методами. Правда, это - гораздо сложнее, чем держать и не пущать!

 Шамрай Александр Александрович, старший эксперт НИСИПП 

Первое что бросается в глаза - это фактическая готовность МВД расписаться в собственном оперативно-розыскном бессилии. Так ведь мало того, что представители Министерства признают свою несостоятельность в пресечении незаконной деятельности, они еще и рассуждают о материях, определенно лежащих вне сферы их компетенции. Фактически предлагается лечить аллергию ампутацией частей тела, на которых появляется сыпь.

Как может лицензирование решить проблему фальшивомонетничества - загадка. Всем хорошо известно, как нужный человек может получить необходимую ему лицензию - о кристальной честности чиновников в сфере лицензирования слагаются легенды. Единственное же очевидное последствие реализации инициативы МВД - открытие дополнительного (весьма солидного) рынка коррупционных сделок. Так что же это - глупость или лицемерие?

 Шестоперов Алексей Михайлович, руководитель направления «Малое предпринимательство» НИСИПП 

Моя оценка предложенной инициативы - негативная. Совсем не очевидно, что лицензирование в данной ситуации позволит решить проблему. Внутри МВД говорят о большом количестве подделок и колоссальном росте количества фальшивок. Но реальных цифр никто не приводит. Как менялась статистика правонарушений в динамике? Сколько таких правонарушений было в 90-х гг.? в 2000-х? в 2009 г.? Эта информация является закрытой для широкой общественности. Почему об этом говорит МВД, а не наши финансовые власти? Согласен ли Центробанк с такой «регуляцией», обоснованием которой фактически стала его сфера компетенции.

Складывается впечатление, что отдельные государственные служащие пытаются таким образом оправдать свое существование,  так сказать, «выбить дополнительные бюджеты» для обеспечения своей деятельности.

Наверное, можно было бы попробовать убедиться в необходимости реализации данной меры, но только в том случае, если введение новой государственной функции было бы публично доказано, то есть была бы представлена соответствующая детальная информация, проанализированы мнения самих предпринимателей, занимающихся видами деятельности, связанными с использованием такой техники, обеспечено проведение широкого общественного обсуждения. Но пока  ничего подобного сделано не было и далеко не факт, что будет.

Кроме того, предложенная инициатива идет вразрез с общей установкой федерального государства на устранение административных ограничений для ведения предпринимательской деятельности, которую еще раз озвучил в своем недавнем выступлении Председатель Правительства РФ.

 Шестоперов Олег Михайлович, заместитель генерального директора НИСИПП: 

Я не видел оценок того, сколько таких аппаратов в целом оборачивается (продается) на российском рынке, не известна мне и специфика выделения специального полиграфического оборудования. Но очевидно, что в идентификации именно этого специального оборудования и зарыт барьер - хотят полицензировать и цветной плоттер, и ризограф. На мой взгляд, специалистам МВД лучше заниматься отработкой оперативно-розыскной деятельности, профессионализацией и выстраиванием агентурной сети, а не вводить новое лицензирование. А часть поддельных российских банкнот печатается даже не в России, а за рубежом. Мы и в Турции будем лицензировать-сертифицировать?